论对公安"直诉"案件的法律监督

　　公安机关对犯罪嫌疑人不采取逮捕强制措施直接移送审查起诉,即所谓“直诉”有利于节约司法资源,保障犯罪嫌疑人权利。但是目前司法实践中,直诉案件也存在强制措施不到位、办案质量不高等一些问题。检察机关作为国家法律监督机关,强化对公安直诉案件的法律监督是履行监督职能的应有之义。然而,现行法律对检察机关的侦查监督规定过于原则性和概念化,缺乏可操作性,检察机关对直诉案件的法律监督存在很大的空白甚至障碍。因此,在现有法律规定的框架下,探讨如何加强对公安直诉案件的法律监督,如何改进和完善监督措施、监督机制很有现实必要性。

　　一、直诉案件的概念

　　司法实践中,通常把没有被批准逮捕而对犯罪嫌疑人取保候审、监视居住,并在侦查终结后直接移送检察机关审查起诉的刑事案件称为“直诉案件”。直诉案件与其他移送检察机关审查起诉的刑事案件一样,都需经过公安机关立案侦查、侦查终结、移送审查起诉这三个阶段,唯一不同的是直诉案件缺少提请检察机关审查批准逮捕的程序,也就是说,直诉案件跳过了审查批准逮捕环节,直接移送审查起诉。

　　直诉案件具有以下特点:

　　一般而言,直诉案件的犯罪嫌疑人主观恶性不深、犯罪情节较轻、社会危害性相对较小,对其采取取保候审、监视居住的强制措施不会危害社会,也不会影响案件的侦查、起诉和审判。其次,直诉案件通常事实清楚、证据确实充分,犯罪嫌疑人的行为已经构成犯罪,定罪定性没有争议,并应予以追究刑事责任。组后,直诉案件的犯罪嫌疑人一般都认罪,并可能判处三年有期徒刑以下刑罚或者单处罚金、没收财产和剥夺政治权利等附加刑。

　　轻罪案件直诉有其积极意义:

　　第一,从犯罪嫌疑人方面来说,对一些犯罪情节较轻,如情节较轻的过失犯罪、被害人有一定过错的轻伤害犯罪,未成年人犯罪以及具有自首、立功等法定从轻、减轻处罚情节,属于偶犯、初犯、从犯、被教唆等较轻微犯罪,给予犯罪嫌疑人取保候审、监视居住,不予逮捕进行直诉,可以防止羁押场所复杂环境的交叉感染,更能促使其悔罪自新,同时也体现了“宽严相济”的刑事政策,更有利于发挥刑罚教育、改造、挽救的功能。

　　第二,从司法机关方面来说,不关押犯罪嫌疑人,甚至最终判处非监禁刑罚,减轻了看守所、监狱的压力,同时一定程度上也降低了刑事诉讼成本。

　　二、公安机关直诉案件存在的问题与成因

　　总体来说,大部分的公安机关直诉案件办案质量是好的,合理合法,处理得当,取得了较好的法律效果和社会效果,但在司法实践中也存在一些问题,集中体现在以下几个方面:

　　(一)强制措施执行不到位

　　在决定采取取保候审强制措施前,对犯罪嫌疑人是否有逃跑、串供等影响诉讼正常进行的现实可能性掌握不够,在执行取保候审时,不重视取保候审相关法律规定的宣讲解释,加之一部分犯罪嫌疑人法律意识淡薄,不懂取保候审也是一种强制措施,有的甚至认为只要没有被拘留或者逮捕,就没事了,案件也已经处理完毕。这些因素导致犯罪嫌疑人不及时到案,影响案件的正常诉讼,一些案件因为犯罪嫌疑人无法到案而不能正常审查、起诉,或者起诉至法院后中止审理。

　　(二)执法不统一、不规范

　　由于侦查人员自身的素质和执法水平的不一致,对于采取取保候审、监视居住强制措施的条件、适用范围等认识也不尽统一,对犯罪嫌疑人的人身和社会危险性,仅靠承办人的主观判断,缺乏科学、规范的评判标准,造成对涉嫌罪名、犯罪情节、危害后果、法定量刑情节都基本相同的犯罪嫌疑人,甚至对共同犯罪中犯罪情节、所处地位、所起作用相当的不同犯罪嫌疑人,有的被批准逮捕、有的却被取保候审,影响了执法公正性和办案的社会效果。

　　(三)部分直诉案件的侦查期限过长

　　虽然《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十八条第二款规定,在取保候审、监视居住期间,不得中断对案件的侦查、起诉和审理,但由于公安机关忙于大案要案,而大多数直诉案件相对来讲事实比较简单,证据比较清楚,因此有时没有及时侦查终结移送审查起诉,待取保候审期间临近届满,才匆匆结案移送审查起诉,造成一些直诉案件的办案周期人为被拖延。

　　(四)部分直诉案件质量不高

　　公安机关取消预审制度后,预审原有的补充证据、深挖余罪的工作方针在侦查实践中大为削弱,侦查部门工作仅停留在简单地就事论事式的讯问和获取一些基本的犯罪证据后便草草结案,移送检察机关审查起诉,造成移送审查起诉的一些直诉案件证据缺乏完整性和关联性,影响了案件的侦查质量和出庭公诉质量,同时也制约了诉讼效率的提高。

　　(五)个别直诉案件明显不符合起诉条件

　　现行法律仅对公安机关经过侦查,事实已经查清、证据确实充分的案件如何终结处理做了规定,而对于那些经过反复侦查仍然事实不清、证据不足的案件(即所谓疑案),公安机关应当如何处理,法律对此规定不明确。由于缺乏规定,实践中,办案人员对疑案的处理方式大多是既不做有罪认定,也不做无罪认定,而是长期搁置、久拖不决,既不移送起诉,也不放人。有的则采取变通办法规避法律,在事实认定和证据收集明显不符合侦查终结移送审查起诉的情况下勉强将案件移送检察机关处理,由检察机关做出存疑不起诉决定。在司法实践中,公安机关还将一些涉及群体性利益、矛盾冲突严重、处理难度大的案件,或者对一些在适用法律上存在严重分歧,难以认定罪与非罪的案件,为防止利益冲突和矛盾焦点集中在公安部门,通过移送检察机关审查起诉的方式转嫁办案风险。

　　三、对公安机关直诉案件法律监督的立法缺陷

　　刑事诉讼法规定,人民检察院依法对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。所谓侦查活动是指刑事案件(当然包括直诉案件)的立案、采取强制措施、询问被害人或者证人、讯问犯罪嫌疑人、勘查现场、鉴定、侦查终结等一系列的刑事案件侦、立、破活动。但是,由于刑事诉讼立法规定不够完备等原因,人民检察院履行侦查监督职能有许多困难。概括起来,主要表现在以下几个方面:

　　(一)侦查监督的内容、范围不够具体、明确,缺乏可操作性

　　我国的刑事诉讼法规定了检察机关对侦查活动的合法性可以进行监督,但仅有这一原则性的规定,具体监督的范围、内容都不明确,如对涉及公安机关剥夺或限制公民人身自由、财产权利的诸如勘验、检查、扣押、鉴定、取保候审、监视居住及拘留等强制性侦查措施,缺乏有效的监督手段和方式;公安机关的立案、侦查终结、移送审查起诉等程序处分权都由侦查机关自行决定并执行,检察机关没有实施同步监督的法律规定。

　　(二)侦查监督途径单一,缺乏有效的制约手段

　　人民检察院开展侦查监督的主要途径是书面审查公安机关移送的案卷材料和接受控告、检举,而侦查活动违法的情况往往很难在案卷中反映出来,控告、检举更存在受威胁、被限制或受其他利益影响无法提出或不及时提出的情况。另外,在监督的制约手段方面,我国刑事诉讼法也没有相应的条款来保证检察机关监督权的实现,对公安机关侦查活动中存在的一些违法行为,人民检察院向公安机关提出纠正意见,公安机关作为被监督的对象,其义务不够明确,检察机关的监督意见往往得不到落实。

　　(三)侦查监督方式滞后、被动

　　由于公安机关采取强制性侦查措施和程序处分的独占性和专有性,检察机关缺乏同步监督公安机关侦查活动的机制和渠道,这就决定了检察机关进行侦查监督必然只能采取事后救济的途径,也决定了侦查监督方式的滞后性和被动性。检察机关无法及时发现公安机关侦查活动中存在的违法行为,因而也就不能及时对公安机关的违法行为提出纠正意见。而且,直诉案件具有的直接移送审查起诉而跳过审查批准逮捕环节的特点,决定了直诉案件比其他刑事案件更难以开展监督,直诉案件在移送审查起诉前,检察机关几乎不掌握任何的案件信息,进行法律监督根本更无从谈起。

　　四、直诉案件法律监督机制、措施的完善

　　不可否认,造成检察机关对直诉案件没有更有效的监督渠道和方法,根本原因在于现行刑事诉讼立法的缺陷,导致监督的滞后性和被动性。因此,强化对直诉案件的法律监督,完善监督的机制和措施,关键的问题是如何把事后监督化为事先监督,如何将被动监督变为主动监督。笔者认为,在现有法律规定的框架下,应当完善两个沟通机制,建立监督触角的后延和前伸两项措施。即:

　　(一)建立检察机关内部联系、沟通机制,形成监督合力

　　检察机关的侦查监督、公诉、监所检察、控申、渎职侦查等部门要从大局考虑,摆脱现有的相互脱节、各自为政的工作格局,各部门要在工作中及时通报线索和信息,形成定期联系和沟通的渠道和机制,建立一定的信息联系、登记和反馈制度,从而形成监督的完整体系,保障对直诉案件监督的到位和监督的实效。如控申部门在来信来访和办案中发现的被害人反映公安机关不予立案侦查的案件要及时与公诉部门沟通,侦查监督部门在审查提请批捕时做出不构成犯罪、事实不清、证据不足的不批准决定的,应当形成书面材料报公诉部门登记备案,以便公诉部门及时掌握这些情况,与公安机关进行沟通,将一些不符合起诉条件的案件在移送审查起诉前化解和消化。

　　(二)建立公检联席会议的外部联系、沟通机制,形成打击合力

　　检察机关应当与公安机关建立定期和不定期的公检联席会议制度,联席会议可分两个层面进行,第一层面由检察机关的侦监、公诉部门负责人与公安分局刑侦支队、经侦支队、治安支队等业务部门的负责人参加,主要议题包括:1、通报上季度执法办案的基本情况;2、近期上级机关的重要工作部署及重大工作情况;3、交换内部办案规程和最新司法解释;4、研究需要重点解决的执法办案中的具体问题。第二层面由检察机关分管检察长与公安分局分管局长参加,主要解决的议题是:1、执法办案工作中存在的带有普遍性的问题;2、某一类案件的法律、政策适用问题;3、统一法律、法规、司法解释等的适用共识。联席会议应形成会议纪要,向上级部门上报备案,检察机关与公安机关应遵照执行。公检联席会议制度进一步增强了检察机关与公安机关的联系协调,提高了办案质量和效率,增强了打击刑事犯罪的合力,也利于双方达成共识,解决直诉案件中存在的一些问题。

　　(三)侦监部门监督触角后延,建立跟踪监督制度

　　侦查监督部门要建立不捕案件动态监督流程卡表,由专人负责对没有逮捕必要和事实不清、证据不足的案件进行逐案登记,逐案跟踪,实行动态跟踪监督。检察人员应与公安办案人员进行联系、沟通,对案件的侦查情况及时了解并在必要时提出侦查取证的建议,引导和配合公安机关侦查案件。对不构成犯罪的不捕案件,要及时了解、掌握和监督不捕后的释放办理和执行情况。

　　(四)公诉部门监督触角前伸,完善适时介入机制

　　《人民检察院刑事诉讼规则》第383条规定:“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动,发现违法行为,应当及时通知纠正。”检察机关要转变坐堂办案的传统方式,将触角前伸,与公安机关建立切实可行、具操作性的适时介入侦查的具体制度,以便前移刑事诉讼监督关口。明确适时介入侦查活动的范围,主要是重大、疑难的案件以及一些有较大社会影响的涉黑、涉恶和邪教组织的犯罪,涉及群体性利益、矛盾冲突严重等案件;明确检察机关介入侦查活动的工作内容,主要是了解案情,参与勘查、讨论和分析案情,为侦查机关在收集和固定证据方面提出建议,履行监督职能,及时纠正侦查活动中的违法行为;明确适时介入侦查的原则、程序和时间,进一步规范适时介入的相应手续。公诉部门通过进一步完善适时介入机制,对这些将来可能直诉的案件提前把好证据关,以切实提高直诉案件的办案质量。

　　(作者单位:上海市普陀区人民检察院)